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好制度為何少人問津？一場「人來人往」的深度調查面對問題痛點，凝聚治理共識
2021年10月21日，在浙江省政務協同平台「浙政釘」上，一封《關於協助調查房產交易預告登記制度情況的函》被分別發送給了浙江省住房和城鄉建設廳、浙江省自然資源廳，發函的是浙江高院。
函裡寫道：「針對我省三級法院在案件辦理過程中發現存在房屋買賣'重網簽備案、輕預告登記'，導致過戶登記前房屋被'一房二賣'、抵押、查封引發的執行異議之訴案件數量多、審理難的問題，我院將對相關情況進行調研，併計劃近期赴貴廳交流協商，請貴廳予以協助。”
文後附著的，是一份直面問題、要點清晰、簡潔明了的研究提綱。
其後幾天，審監一庭副庭長劉國華分別與省建設廳法規處、房產處和省自然資源廳確權登記局相關負責人等，多次就調研所涉問題在“浙政釘”上進行先行溝通。
「我之前收藏的這篇文章對房屋交易合約網簽備案的問題有比較細緻的解讀，可供參考」「文件夾裡有四五個之前向相關部門匯報的內容」「好的，我學習下」「收到，謝謝」…「浙政釘」上，三家單位之間來往資訊不斷。
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可單純的“文來文往”，於審監一庭的法官們而言，顯然是不滿足的。
在前期充分溝通的基礎上，2021年10月25日上午，趙江濤率領研究小組先來到省建設廳，與法規處、房產處負責人及相關工作人員進行座談交流，下午，一行人又馬不停蹄地帶著上午「熱氣騰騰」的研究成果來到省自然資源廳，與登記局副局長金俊等人組織座談。
兩場座談會，氣氛熱烈，大家暢所欲言。會議不算長，但務實有效率。「出發一車子、開會一屋子、發言念稿子」的現象沒出現。
用一天的時間，審監一庭的調查小組詳細了解了2019年以來浙江全省商品房買賣合約、二手房買賣合約的網簽備案和預告登記情況，同時查閱了辦理網簽以及預告登記的文件規定、流程和相關資料，並對簽訂房屋買賣合約後預告登記辦理率低的主要原因分別徵求了兩家單位意見。
三個單位的辦公地點雖然離得不遠，但經過這次“人來人往”，彼此心裡都覺得距離更近了。
根據省建設廳、省自然資源廳的統計數據，房產交易中網簽備案已基本全部落實，而在預告登記方面，除去辦理抵押權預告登記的情形，浙江省2019年、2020年一手房轉移預告登記件數占同期一手房網簽數量的比例分別為42.3%、42.7%，二手房轉移預告登記件數占同期二手房網簽數量的比例分別僅為0.22%、0.17%。且一手房轉移預告登記中，絕大部分還是出於辦理房貸需要而「被動」辦理。
幾近100%的高網簽備案量和較低的預告登記量擺在一起，讓來研究的法官們嚇了一跳。
「兩項工作之所以有巨大的數據差，除購房者對預告登記制度了解不足之外，還有一個重要原因，那就是預告登記和網簽備案在職責分工和硬性要求上均有區別。”全程參與研究座談的省自然資源廳工作人員韓志濤告訴記者。
2013年11月20日，國務院常務會議明確，由原國土資源部（現自然資源部）負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責。2016年，不動產統一登記制度體系全面形成。
據住建部門相關工作人員介紹，住房和城鄉建設部曾出台多項意見，要求實現“新建商品房、存量房交易網簽備案的全覆蓋”，目的主要是為了在宏觀上對房地產市場進行調控監管。因此，網簽備案作為行政管理行為，是要求必須落實的，浙江省目前已基本實現「新建商品房、存量房交易網簽備案的全覆蓋」。
「不動產統一登記制度建立後，網簽備案是住建部門
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的職責範圍，而預告登記屬於自然資源部門的職責範圍，兩者分屬不同部門管理。」韓志濤說，「儘管預告製度已全面實施，自然資源部門也積極履職，並且從法律效果上看，預告登記可以更好地保障物權實現和防範化解風險，但預告登記是依權利人申請辦理的，強調的是行為自治，作為交易雙方的自願行為，權利人不主動發起申請，自然資源部門不能強制，只能多多引導。”
在仔細查閱《浙江省商品房買賣契約示範文》後，研究小組的法官發現，該份格式化合約對預告登記的約定比較原則。
大家逐漸釐清了頭緒，「一來，部分群眾、企業對不動產預告登記制度不了解，沒能充分認識它對保護自身合法權益和定分止爭的重要作用，省內統一使用的合約文本對此也提示不夠，購屋者自然不會主動去申請辦理了。二來，網簽備案和預告登記分屬兩個單位管理，辦理網簽備案時無法做到同時辦理預告登記，辦理不夠便利，大家也就不願意去麻煩了。”
「實地走訪研究後，我們幾家又透過『浙政釘』進行了後續線上溝通。」劉國華說，「大家都能感覺出來，問題越來越明確了，思路越來越清晰了，意見也越來越統一了。”
一個共識逐漸形成：群眾對預告登記的了解程度不深，不主動申請預告登記，導致預告登記制度落地情況不夠理想，房產交易中預告登記率偏低，不利於保護購房者的合法權益，潛藏影響社會和諧穩定的因素。在網簽備案的同時推行預告登記制度，是防患於未然、推進訴源治理的有效手段。
“這是一個系統性工程。”參加研究的省建設廳、自然資源廳相關負責人表示，“解決這個問題不能靠單打獨鬥，而要充分協同配合。”
在這樣一個充分尊重、積極互動、彼此坦誠的溝通氛圍中，一份司法建議的雛形在法官腦海中逐漸成形了。